記者 閆桂花
離開中國(guó)，又離不開中國(guó)；回流美國(guó)，又面臨種種障礙——這是北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授鄧子梁最近幾年密切跟蹤美國(guó)制造業(yè)回流過程中觀察到的一個(gè)現(xiàn)象。
鄧子梁從2021年起著手開展“美國(guó)制造業(yè)回流”相關(guān)的專題研究。2022年底開始，他擔(dān)任國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《美國(guó)制造業(yè)回流的舉措、效果和影響研究》的首席專家。
他對(duì)界面新聞表示，從2008年全球金融危機(jī)后，美國(guó)四任總統(tǒng)都在強(qiáng)力推行制造業(yè)回流政策，但迄今為止效果一般。無論是制造業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑑烧叨汲尸F(xiàn)緩慢下滑趨勢(shì)。一方面，制造業(yè)所需的高投入、長(zhǎng)周期以及對(duì)政策不穩(wěn)定的預(yù)期抑制了企業(yè)回遷建廠的動(dòng)力；另一方面，缺乏足夠的勞動(dòng)力以及相應(yīng)配套的供應(yīng)鏈，企業(yè)即使回流也對(duì)就業(yè)拉動(dòng)效果很小。
鄧子梁進(jìn)一步指出，制造業(yè)占比下降是全球性、歷史性的趨勢(shì)，一個(gè)重要原因是技術(shù)進(jìn)步，使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿足全球人口生存所需的基本物質(zhì)。而美國(guó)制造業(yè)“空心化”尤為明顯的深層次原因在于美元霸權(quán)。
“二戰(zhàn)后，美國(guó)確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財(cái)富象征，無論是交易貨幣、儲(chǔ)備貨幣還是避險(xiǎn)貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。人們對(duì)美元的過度追捧，導(dǎo)致對(duì)美元的需求居高不下。對(duì)美國(guó)而言，印制美元即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會(huì)流向回報(bào)率高的行業(yè)。這是根本性的問題。”鄧子梁說。
他還表示，對(duì)于中國(guó)而言，應(yīng)對(duì)當(dāng)下的關(guān)稅戰(zhàn)，除了擴(kuò)大內(nèi)需外，還應(yīng)該考慮出臺(tái)一些緊急狀態(tài)下的救濟(jì)方案，即國(guó)家給予這些直接受美國(guó)關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷，比如階梯式關(guān)稅補(bǔ)貼、動(dòng)態(tài)優(yōu)化出口退稅率，對(duì)于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品要給予特殊的疏導(dǎo)通道，還要分層次、分類別地對(duì)出口企業(yè)背后的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行幫扶。
以下是采訪全文，經(jīng)界面新聞編輯整理。
界面新聞：你從2021年開始就一直在做“美國(guó)制造業(yè)回流”相關(guān)的專題研究，迄今為止，總體來看，你覺得美國(guó)制造業(yè)回流的效果如何？
鄧子梁：是的，2021年我做了一個(gè)相關(guān)課題，次年底中標(biāo)了國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金的重大項(xiàng)目，項(xiàng)目為期五年，所以現(xiàn)在才做了一半。“美國(guó)制造業(yè)回流”這個(gè)話題非常復(fù)雜——起因很復(fù)雜，過程也很復(fù)雜，對(duì)中國(guó)、對(duì)美國(guó)的影響都非常復(fù)雜。我們調(diào)研了國(guó)內(nèi)外一些企業(yè)，美國(guó)公司及其供應(yīng)鏈上的公司，也做了不少數(shù)據(jù)分析，有了一些初步的發(fā)現(xiàn)。
從奧巴馬時(shí)期至今，幾屆政府都在推動(dòng)制造業(yè)回流，綜合所有的資料，包括我的一些研究數(shù)據(jù)，結(jié)論是回流總體效果很一般。無論是制造業(yè)增加值占GDP的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎?，一直處于緩慢下滑趨?shì)，基本上沒有上揚(yáng)過。制造業(yè)就業(yè)人口占比近五年維持在8%-8.2%，制造業(yè)占GDP比重穩(wěn)定在10%-11%水平。
效果較明顯的是拜登時(shí)期推出的三個(gè)法案，基礎(chǔ)設(shè)施法案、芯片法案和通脹削減法案。這三個(gè)法案提供了很多補(bǔ)貼，直接刺激了電子相關(guān)行業(yè)，特別是芯片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也推動(dòng)了節(jié)能環(huán)保、綠色能源、綠色科技的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)。美國(guó)財(cái)政部的報(bào)告顯示，自2022年秋季拜登推出相關(guān)政策后，少量行業(yè)的投資飆升，就業(yè)也有回暖。
簡(jiǎn)單來講，回流效果最好的是高端制造業(yè)。反觀技術(shù)含量低的勞動(dòng)力密集型制造業(yè)，回流效果差，根據(jù)美國(guó)“回流倡議”（Reshoring Initiative）報(bào)告數(shù)據(jù)，新增就業(yè)占比連5%都不到。原因很簡(jiǎn)單，高端制造業(yè)是美國(guó)的強(qiáng)項(xiàng)，而其他制造業(yè)既缺乏勞動(dòng)力，也缺乏配套的供應(yīng)鏈上游供應(yīng)商。即便回流，蓋出來的工廠也是無人工廠，僅靠十幾個(gè)工程師來維護(hù)設(shè)備，能帶來就業(yè)嗎？
另外，去年10月美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布報(bào)告，也對(duì)美國(guó)制造業(yè)回流的效果給出了較為否定的結(jié)論。
界面新聞：正如你所說，美國(guó)在勞動(dòng)成本上完全沒有優(yōu)勢(shì)，那為什么美國(guó)政府仍執(zhí)著于制造業(yè)回流？其實(shí)不光美國(guó)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，都會(huì)面臨制造業(yè)占比下降的問題，但美國(guó)的制造業(yè)“空心化”更加嚴(yán)重，原因是什么？
鄧子梁：前面三屆政府都在推動(dòng)制造業(yè)回流，但出發(fā)點(diǎn)不同。奧巴馬時(shí)期推動(dòng)制造業(yè)回流是因?yàn)榻?jīng)過2008年金融危機(jī)后，美國(guó)發(fā)現(xiàn)自己實(shí)體經(jīng)濟(jì)很脆弱；特朗普推動(dòng)回流的重要原因是兌現(xiàn)選舉承諾，讓“銹帶”地區(qū)的一些人再次就業(yè)；到了拜登時(shí)期，直接的原因是疫情期間，供應(yīng)鏈中斷給很多生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)安全帶來挑戰(zhàn)和不確定性。
至于制造業(yè)的空心化，其實(shí)全球制造業(yè)的占比都在下降。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1990年到2023年，世界各國(guó)工業(yè)增加值占GDP的比重從32%下降到了26%左右，這是一個(gè)世界性的趨勢(shì)，只不過美國(guó)的下滑更引人注意。
一個(gè)原因是技術(shù)進(jìn)步使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿足全球約80億人口生存所需的基本物質(zhì)。在這個(gè)過程中，可能會(huì)出現(xiàn)在局部地區(qū)的局部時(shí)期，由于承接了世界性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶來制造業(yè)占GDP的比重短暫上揚(yáng)的情況，比如在中國(guó)改革開放時(shí)期，又比如亞洲四小龍的經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)期?，F(xiàn)在中國(guó)的制造業(yè)占GDP的比重其實(shí)也在下降，目前已經(jīng)降到28%左右。
最核心的問題還是美元霸權(quán)。美元霸權(quán)并非一朝一夕形成，而是基于長(zhǎng)期的國(guó)家綜合實(shí)力和軍事實(shí)力。二戰(zhàn)后，美國(guó)確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財(cái)富象征，無論是交易貨幣、儲(chǔ)備貨幣還是避險(xiǎn)貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。然而，人們對(duì)美元的過度追捧，導(dǎo)致對(duì)美元的需求居高不下，通過對(duì)美貿(mào)易順差來獲得美元是重要的直接途徑。那么對(duì)美國(guó)而言，印制美元似乎即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會(huì)流向回報(bào)率高的行業(yè)。這是根本性的問題。實(shí)際上，歷史上國(guó)際通行貨幣的發(fā)行國(guó)，一旦過度依賴發(fā)行貨幣帶來的好處時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致本國(guó)經(jīng)濟(jì)失衡。
界面新聞：據(jù)你了解，回流美國(guó)的企業(yè)，在美國(guó)都面臨了哪些問題？
鄧子梁：技術(shù)水平低的制造業(yè)企業(yè)，找不到合格的產(chǎn)業(yè)工人，工資不高，甚至低于機(jī)械化程度高的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，這是一般性問題。美國(guó)政府雖然也會(huì)推出補(bǔ)貼，但對(duì)企業(yè)而言，一是，拿出大量資金投資本土生產(chǎn)，現(xiàn)金流容易中斷；二是，就算美國(guó)政府有補(bǔ)貼，光靠補(bǔ)貼也不可能富起來，就好比車輛被撞了可以得到保險(xiǎn)公司理賠，但保費(fèi)是不可能讓車主賺錢的。補(bǔ)貼也是如此，只能讓企業(yè)少虧一點(diǎn)，少投入一點(diǎn)，回本稍微快一點(diǎn)，但不可能靠補(bǔ)貼活得滋潤(rùn)。特別是高技術(shù)制造業(yè)，動(dòng)輒就是上億美金的投資，回本也會(huì)比較慢。
還有供應(yīng)商問題。任何一個(gè)龍頭企業(yè)，都需要配套幾十家、上百家上游供應(yīng)商。這些公司更多是做原材料的，比如螺絲、鋼絲等，美國(guó)做這些沒有競(jìng)爭(zhēng)力，只能從墨西哥、越南等地進(jìn)口。沒有這些，回流對(duì)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)拉動(dòng)很有限。
重要的還有預(yù)期?，F(xiàn)金流是有周期的，貨運(yùn)、物流、零售等公司的周期較快，大型制造業(yè)周期很慢，需要非常長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期。一個(gè)現(xiàn)代制造業(yè)工廠，從拿地建廠到盈虧平衡，至少需要三五年時(shí)間。
界面新聞：在本次“對(duì)等關(guān)稅”政策中，除了向中國(guó)加征高額關(guān)稅外，特朗普還向其他亞洲經(jīng)濟(jì)體特別是東南亞地區(qū)重拳出擊，其目的是打擊中國(guó)通過東南亞的轉(zhuǎn)口貿(mào)易。之前從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易的企業(yè)怎么辦，政府要如何幫助他們渡過難關(guān)？
鄧子梁：對(duì)企業(yè)本身，暫時(shí)恐怕沒有特別好的辦法。理論上可以去拓展其他市場(chǎng)，但在一線做過業(yè)務(wù)的人都知道，這談何容易。電商受到的沖擊尤其大，比如在阿里巴巴、拼多多旗下Temu上的電商，以前發(fā)一個(gè)單不超過800美元是免稅的，但從5月2日起小包裹關(guān)稅豁免取消，要全額交稅。相關(guān)的還有輪船——中國(guó)造的輪船，不管運(yùn)的是韓國(guó)的貨還是墨西哥的貨，?？棵绹?guó)的港口都要繳納高額的?？抠M(fèi)。全世界十條新造的大船里有五六條是中國(guó)制造，對(duì)這些企業(yè)來說也是很大的打擊。
我認(rèn)為，對(duì)于對(duì)美出口依賴度高的企業(yè)，應(yīng)該考慮出臺(tái)一些緊急狀態(tài)下的救濟(jì)方案，即國(guó)家給予這些直接受美國(guó)關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷和兜底。有些企業(yè)業(yè)務(wù)主要對(duì)美，面臨的可能就是覆頂之災(zāi)，這是很現(xiàn)實(shí)的問題。所以，特殊時(shí)期應(yīng)出臺(tái)特殊政策，比如階梯式關(guān)稅補(bǔ)貼，動(dòng)態(tài)優(yōu)化出口退稅率，推行“一鍵報(bào)稅”系統(tǒng)等，緩解流動(dòng)性壓力。這是第一。
第二，對(duì)于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，要給予特殊的疏導(dǎo)通道。大企業(yè)可能過去八年一直在努力地進(jìn)行地域多元化布局，但對(duì)美出口的中小微企業(yè)，特別是純外貿(mào)企業(yè)而言，處境可能很艱難。小的只有三五人，大的有幾十人的工廠，相應(yīng)地，就業(yè)會(huì)直接受到?jīng)_擊。我曾經(jīng)在國(guó)家自然科學(xué)基金資助下，研究中國(guó)初創(chuàng)企業(yè)出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷，發(fā)現(xiàn)存在不熟悉國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等挑戰(zhàn)。需要國(guó)家有關(guān)部門引導(dǎo)有影響力的銷售平臺(tái)，配合拉動(dòng)消費(fèi)等舉措，幫扶企業(yè)度過難關(guān)。11日京東宣布了2000億的出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷扶持計(jì)劃，值得鼓勵(lì)。
界面新聞：你前面提到，跟美國(guó)企業(yè)也有一些交流，他們是如何應(yīng)對(duì)特朗普關(guān)稅沖擊的？
鄧子梁：過去七八年比較清晰的一個(gè)趨勢(shì)是：外遷但又離不了中國(guó)，最后選擇類似“中國(guó)+1”這種方案。
不少美資企業(yè)仍然高度關(guān)注中國(guó)市場(chǎng)的一切機(jī)會(huì)。比如醫(yī)藥行業(yè)的美資公司，在中國(guó)尋找好的種子公司、優(yōu)秀的民營(yíng)公司，把好的產(chǎn)品拿到美國(guó)，聯(lián)合申請(qǐng)獲得監(jiān)管部門批準(zhǔn)后上市。過去幾年這種情形見得比較多，實(shí)際上，如果沒有地緣政治沖突，相當(dāng)多的跨國(guó)公司還是非常留戀中國(guó)市場(chǎng)。
與此同時(shí)，我也發(fā)現(xiàn)了一些令人振奮的案例，有些企業(yè)仍選擇在中國(guó)擴(kuò)大再生產(chǎn)。原因很簡(jiǎn)單，在中國(guó)能夠比其他地方有更多的成長(zhǎng)空間。美資企業(yè)康明斯的管理者告訴我，他們非?？春貌裼桶l(fā)動(dòng)機(jī)在中國(guó)工程機(jī)械、數(shù)據(jù)中心、造船業(yè)等行業(yè)的銷售前景，堅(jiān)定地繼續(xù)在華興業(yè)投資。中國(guó)是最好的試驗(yàn)場(chǎng)——有好的技術(shù)馬上就能變成好的產(chǎn)品，之后就可以把新的產(chǎn)品賣到歐洲、美國(guó)和東南亞。
界面新聞：特朗普此次關(guān)稅讓人想到1930年美國(guó)胡佛總統(tǒng)簽署的《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，當(dāng)時(shí)美國(guó)也是大幅提高進(jìn)口關(guān)稅，結(jié)果伴隨其他國(guó)家的報(bào)復(fù)性措施，美國(guó)的進(jìn)、出口額都大幅縮水，全球貿(mào)易也急劇萎縮。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，正是斯姆特-霍利法案導(dǎo)致1930年代的大蕭條。此次特朗普關(guān)稅行動(dòng)，會(huì)不會(huì)帶來同樣的后果？
鄧子梁：100年前的事情放到今天，有些原理還是適用的，但2025年的世界跟彼時(shí)相比有很多不同。這100年間，各種形式的沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)，無論是貿(mào)易戰(zhàn)還是熱戰(zhàn)、冷戰(zhàn)，都完整經(jīng)歷過，歷史的教訓(xùn)很慘重，追求和平、合作和發(fā)展的政治心態(tài)還是普遍占上風(fēng)的。而且，今天的世界也比1930年的世界更加一體化和不可分割，
現(xiàn)有的以WTO為核心的貿(mào)易協(xié)調(diào)機(jī)制，碰到了巨大困難。未來是否會(huì)形成一個(gè)以中國(guó)和美國(guó)為雙核心的循環(huán)區(qū)域貿(mào)易，兩個(gè)核心，中間有交叉？比如越南，跟中國(guó)建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，但最近也跟美國(guó)升級(jí)為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這種雙體系，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和企業(yè)微觀管理角度看，肯定是比現(xiàn)有體系更低效的。但是也不排除美國(guó)政府一廂情愿地去拉幫結(jié)派，脅迫相關(guān)國(guó)家選邊站，企圖造成這個(gè)局面。對(duì)中國(guó)而言，應(yīng)該盡快和東盟、歐盟等大的貿(mào)易板塊進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)和技術(shù)合作，進(jìn)一步互相降低關(guān)稅水平，因?yàn)榻?jīng)貿(mào)互補(bǔ)性很強(qiáng)，并且可以對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)形成有效戰(zhàn)略緩沖。
界面新聞：你認(rèn)為特朗普關(guān)稅沖擊，接下來可能會(huì)有哪些進(jìn)展或者轉(zhuǎn)機(jī)？
鄧子梁：中美雙方談的意愿應(yīng)該還是有的，但首先美方需拿出誠(chéng)意來，增強(qiáng)談判的信用和基礎(chǔ)。
其實(shí)，特朗普關(guān)稅在美國(guó)內(nèi)部也面臨很大的政治壓力，因?yàn)樗诎l(fā)布關(guān)稅命令時(shí)動(dòng)用了緊急行政權(quán)力，繞開了議會(huì)，對(duì)于美國(guó)這樣一個(gè)三權(quán)分立的國(guó)家而言，這種做法不一定能夠得到國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力的支持。而且美國(guó)債務(wù)問題嚴(yán)重暴露等，也影響到關(guān)稅決策。
另外，對(duì)美國(guó)這樣一個(gè)資本主義國(guó)家而言，資本市場(chǎng)的暴跌、商業(yè)巨頭的股價(jià)蒸發(fā)，都會(huì)迅速傳導(dǎo)到政策頂層。一個(gè)蘋果手機(jī)原來一千美元就能買到，現(xiàn)在價(jià)格翻倍，公司還如何經(jīng)營(yíng)？就算搬不回美國(guó)，一兩年內(nèi)能搬到印度嗎？在中國(guó)，富士康鄭州工廠雇員30萬，帶動(dòng)上游300萬人就業(yè)，這么龐大的熟練工人群體，在世界其他地方都是找不到的。
所以，美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治勢(shì)力，對(duì)于特朗普的這種極端關(guān)稅行動(dòng)，應(yīng)該是比較反對(duì)的。所以，也許會(huì)在某個(gè)時(shí)候，以某個(gè)形式，出現(xiàn)一個(gè)契機(jī)，讓雙方坐下來談一談。