記者 閆桂花
離開中國，又離不開中國；回流美國，又面臨種種障礙——這是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授鄧子梁最近幾年密切跟蹤美國制造業(yè)回流過程中觀察到的一個現(xiàn)象。
鄧子梁從2021年起著手開展“美國制造業(yè)回流”相關(guān)的專題研究。2022年底開始，他擔(dān)任國家社會科學(xué)基金重大項目《美國制造業(yè)回流的舉措、效果和影響研究》的首席專家。
他對界面新聞表示，從2008年全球金融危機后，美國四任總統(tǒng)都在強力推行制造業(yè)回流政策，但迄今為止效果一般。無論是制造業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑑烧叨汲尸F(xiàn)緩慢下滑趨勢。一方面，制造業(yè)所需的高投入、長周期以及對政策不穩(wěn)定的預(yù)期抑制了企業(yè)回遷建廠的動力；另一方面，缺乏足夠的勞動力以及相應(yīng)配套的供應(yīng)鏈，企業(yè)即使回流也對就業(yè)拉動效果很小。
鄧子梁進(jìn)一步指出，制造業(yè)占比下降是全球性、歷史性的趨勢，一個重要原因是技術(shù)進(jìn)步，使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿足全球人口生存所需的基本物質(zhì)。而美國制造業(yè)“空心化”尤為明顯的深層次原因在于美元霸權(quán)。
“二戰(zhàn)后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。人們對美元的過度追捧，導(dǎo)致對美元的需求居高不下。對美國而言，印制美元即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問題?！编囎恿赫f。
他還表示，對于中國而言，應(yīng)對當(dāng)下的關(guān)稅戰(zhàn)，除了擴大內(nèi)需外，還應(yīng)該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷，比如階梯式關(guān)稅補貼、動態(tài)優(yōu)化出口退稅率，對于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品要給予特殊的疏導(dǎo)通道，還要分層次、分類別地對出口企業(yè)背后的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行幫扶。
以下是采訪全文，經(jīng)界面新聞編輯整理。
界面新聞：你從2021年開始就一直在做“美國制造業(yè)回流”相關(guān)的專題研究，迄今為止，總體來看，你覺得美國制造業(yè)回流的效果如何？
鄧子梁：是的，2021年我做了一個相關(guān)課題，次年底中標(biāo)了國家社會科學(xué)基金的重大項目，項目為期五年，所以現(xiàn)在才做了一半。“美國制造業(yè)回流”這個話題非常復(fù)雜——起因很復(fù)雜，過程也很復(fù)雜，對中國、對美國的影響都非常復(fù)雜。我們調(diào)研了國內(nèi)外一些企業(yè)，美國公司及其供應(yīng)鏈上的公司，也做了不少數(shù)據(jù)分析，有了一些初步的發(fā)現(xiàn)。
從奧巴馬時期至今，幾屆政府都在推動制造業(yè)回流，綜合所有的資料，包括我的一些研究數(shù)據(jù)，結(jié)論是回流總體效果很一般。無論是制造業(yè)增加值占GDP的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎?，一直處于緩慢下滑趨勢，基本上沒有上揚過。制造業(yè)就業(yè)人口占比近五年維持在8%-8.2%，制造業(yè)占GDP比重穩(wěn)定在10%-11%水平。
效果較明顯的是拜登時期推出的三個法案，基礎(chǔ)設(shè)施法案、芯片法案和通脹削減法案。這三個法案提供了很多補貼，直接刺激了電子相關(guān)行業(yè)，特別是芯片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也推動了節(jié)能環(huán)保、綠色能源、綠色科技的發(fā)展，進(jìn)而帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)。美國財政部的報告顯示，自2022年秋季拜登推出相關(guān)政策后，少量行業(yè)的投資飆升，就業(yè)也有回暖。
簡單來講，回流效果最好的是高端制造業(yè)。反觀技術(shù)含量低的勞動力密集型制造業(yè)，回流效果差，根據(jù)美國“回流倡議”（Reshoring Initiative）報告數(shù)據(jù)，新增就業(yè)占比連5%都不到。原因很簡單，高端制造業(yè)是美國的強項，而其他制造業(yè)既缺乏勞動力，也缺乏配套的供應(yīng)鏈上游供應(yīng)商。即便回流，蓋出來的工廠也是無人工廠，僅靠十幾個工程師來維護設(shè)備，能帶來就業(yè)嗎？
另外，去年10月美國彼得森國際經(jīng)濟研究所發(fā)布報告，也對美國制造業(yè)回流的效果給出了較為否定的結(jié)論。
界面新聞：正如你所說，美國在勞動成本上完全沒有優(yōu)勢，那為什么美國政府仍執(zhí)著于制造業(yè)回流？其實不光美國，當(dāng)一個國家經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，都會面臨制造業(yè)占比下降的問題，但美國的制造業(yè)“空心化”更加嚴(yán)重，原因是什么？
鄧子梁：前面三屆政府都在推動制造業(yè)回流，但出發(fā)點不同。奧巴馬時期推動制造業(yè)回流是因為經(jīng)過2008年金融危機后，美國發(fā)現(xiàn)自己實體經(jīng)濟很脆弱；特朗普推動回流的重要原因是兌現(xiàn)選舉承諾，讓“銹帶”地區(qū)的一些人再次就業(yè)；到了拜登時期，直接的原因是疫情期間，供應(yīng)鏈中斷給很多生產(chǎn)和經(jīng)濟安全帶來挑戰(zhàn)和不確定性。
至于制造業(yè)的空心化，其實全球制造業(yè)的占比都在下降。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，1990年到2023年，世界各國工業(yè)增加值占GDP的比重從32%下降到了26%左右，這是一個世界性的趨勢，只不過美國的下滑更引人注意。
一個原因是技術(shù)進(jìn)步使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿足全球約80億人口生存所需的基本物質(zhì)。在這個過程中，可能會出現(xiàn)在局部地區(qū)的局部時期，由于承接了世界性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶來制造業(yè)占GDP的比重短暫上揚的情況，比如在中國改革開放時期，又比如亞洲四小龍的經(jīng)濟騰飛時期?，F(xiàn)在中國的制造業(yè)占GDP的比重其實也在下降，目前已經(jīng)降到28%左右。
最核心的問題還是美元霸權(quán)。美元霸權(quán)并非一朝一夕形成，而是基于長期的國家綜合實力和軍事實力。二戰(zhàn)后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。然而，人們對美元的過度追捧，導(dǎo)致對美元的需求居高不下，通過對美貿(mào)易順差來獲得美元是重要的直接途徑。那么對美國而言，印制美元似乎即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問題。實際上，歷史上國際通行貨幣的發(fā)行國，一旦過度依賴發(fā)行貨幣帶來的好處時，都會導(dǎo)致本國經(jīng)濟失衡。
界面新聞：據(jù)你了解，回流美國的企業(yè)，在美國都面臨了哪些問題？
鄧子梁：技術(shù)水平低的制造業(yè)企業(yè)，找不到合格的產(chǎn)業(yè)工人，工資不高，甚至低于機械化程度高的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，這是一般性問題。美國政府雖然也會推出補貼，但對企業(yè)而言，一是，拿出大量資金投資本土生產(chǎn)，現(xiàn)金流容易中斷；二是，就算美國政府有補貼，光靠補貼也不可能富起來，就好比車輛被撞了可以得到保險公司理賠，但保費是不可能讓車主賺錢的。補貼也是如此，只能讓企業(yè)少虧一點，少投入一點，回本稍微快一點，但不可能靠補貼活得滋潤。特別是高技術(shù)制造業(yè)，動輒就是上億美金的投資，回本也會比較慢。
還有供應(yīng)商問題。任何一個龍頭企業(yè)，都需要配套幾十家、上百家上游供應(yīng)商。這些公司更多是做原材料的，比如螺絲、鋼絲等，美國做這些沒有競爭力，只能從墨西哥、越南等地進(jìn)口。沒有這些，回流對勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)拉動很有限。
重要的還有預(yù)期。現(xiàn)金流是有周期的，貨運、物流、零售等公司的周期較快，大型制造業(yè)周期很慢，需要非常長期的、穩(wěn)定的經(jīng)濟預(yù)期。一個現(xiàn)代制造業(yè)工廠，從拿地建廠到盈虧平衡，至少需要三五年時間。
界面新聞：在本次“對等關(guān)稅”政策中，除了向中國加征高額關(guān)稅外，特朗普還向其他亞洲經(jīng)濟體特別是東南亞地區(qū)重拳出擊，其目的是打擊中國通過東南亞的轉(zhuǎn)口貿(mào)易。之前從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易的企業(yè)怎么辦，政府要如何幫助他們渡過難關(guān)？
鄧子梁：對企業(yè)本身，暫時恐怕沒有特別好的辦法。理論上可以去拓展其他市場，但在一線做過業(yè)務(wù)的人都知道，這談何容易。電商受到的沖擊尤其大，比如在阿里巴巴、拼多多旗下Temu上的電商，以前發(fā)一個單不超過800美元是免稅的，但從5月2日起小包裹關(guān)稅豁免取消，要全額交稅。相關(guān)的還有輪船——中國造的輪船，不管運的是韓國的貨還是墨西哥的貨，?？棵绹母劭诙家U納高額的?？抠M。全世界十條新造的大船里有五六條是中國制造，對這些企業(yè)來說也是很大的打擊。
我認(rèn)為，對于對美出口依賴度高的企業(yè)，應(yīng)該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷和兜底。有些企業(yè)業(yè)務(wù)主要對美，面臨的可能就是覆頂之災(zāi)，這是很現(xiàn)實的問題。所以，特殊時期應(yīng)出臺特殊政策，比如階梯式關(guān)稅補貼，動態(tài)優(yōu)化出口退稅率，推行“一鍵報稅”系統(tǒng)等，緩解流動性壓力。這是第一。
第二，對于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，要給予特殊的疏導(dǎo)通道。大企業(yè)可能過去八年一直在努力地進(jìn)行地域多元化布局，但對美出口的中小微企業(yè)，特別是純外貿(mào)企業(yè)而言，處境可能很艱難。小的只有三五人，大的有幾十人的工廠，相應(yīng)地，就業(yè)會直接受到?jīng)_擊。我曾經(jīng)在國家自然科學(xué)基金資助下，研究中國初創(chuàng)企業(yè)出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷，發(fā)現(xiàn)存在不熟悉國內(nèi)市場、缺乏運營經(jīng)驗等挑戰(zhàn)。需要國家有關(guān)部門引導(dǎo)有影響力的銷售平臺，配合拉動消費等舉措，幫扶企業(yè)度過難關(guān)。11日京東宣布了2000億的出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷扶持計劃，值得鼓勵。
界面新聞：你前面提到，跟美國企業(yè)也有一些交流，他們是如何應(yīng)對特朗普關(guān)稅沖擊的？
鄧子梁：過去七八年比較清晰的一個趨勢是：外遷但又離不了中國，最后選擇類似“中國+1”這種方案。
不少美資企業(yè)仍然高度關(guān)注中國市場的一切機會。比如醫(yī)藥行業(yè)的美資公司，在中國尋找好的種子公司、優(yōu)秀的民營公司，把好的產(chǎn)品拿到美國，聯(lián)合申請獲得監(jiān)管部門批準(zhǔn)后上市。過去幾年這種情形見得比較多，實際上，如果沒有地緣政治沖突，相當(dāng)多的跨國公司還是非常留戀中國市場。
與此同時，我也發(fā)現(xiàn)了一些令人振奮的案例，有些企業(yè)仍選擇在中國擴大再生產(chǎn)。原因很簡單，在中國能夠比其他地方有更多的成長空間。美資企業(yè)康明斯的管理者告訴我，他們非?？春貌裼桶l(fā)動機在中國工程機械、數(shù)據(jù)中心、造船業(yè)等行業(yè)的銷售前景，堅定地繼續(xù)在華興業(yè)投資。中國是最好的試驗場——有好的技術(shù)馬上就能變成好的產(chǎn)品，之后就可以把新的產(chǎn)品賣到歐洲、美國和東南亞。
界面新聞：特朗普此次關(guān)稅讓人想到1930年美國胡佛總統(tǒng)簽署的《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，當(dāng)時美國也是大幅提高進(jìn)口關(guān)稅，結(jié)果伴隨其他國家的報復(fù)性措施，美國的進(jìn)、出口額都大幅縮水，全球貿(mào)易也急劇萎縮。一些經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，正是斯姆特-霍利法案導(dǎo)致1930年代的大蕭條。此次特朗普關(guān)稅行動，會不會帶來同樣的后果？
鄧子梁：100年前的事情放到今天，有些原理還是適用的，但2025年的世界跟彼時相比有很多不同。這100年間，各種形式的沖突和戰(zhàn)爭，無論是貿(mào)易戰(zhàn)還是熱戰(zhàn)、冷戰(zhàn)，都完整經(jīng)歷過，歷史的教訓(xùn)很慘重，追求和平、合作和發(fā)展的政治心態(tài)還是普遍占上風(fēng)的。而且，今天的世界也比1930年的世界更加一體化和不可分割，
現(xiàn)有的以WTO為核心的貿(mào)易協(xié)調(diào)機制，碰到了巨大困難。未來是否會形成一個以中國和美國為雙核心的循環(huán)區(qū)域貿(mào)易，兩個核心，中間有交叉？比如越南，跟中國建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，但最近也跟美國升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這種雙體系，從經(jīng)濟運行和企業(yè)微觀管理角度看，肯定是比現(xiàn)有體系更低效的。但是也不排除美國政府一廂情愿地去拉幫結(jié)派，脅迫相關(guān)國家選邊站，企圖造成這個局面。對中國而言，應(yīng)該盡快和東盟、歐盟等大的貿(mào)易板塊進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)和技術(shù)合作，進(jìn)一步互相降低關(guān)稅水平，因為經(jīng)貿(mào)互補性很強，并且可以對大國競爭形成有效戰(zhàn)略緩沖。
界面新聞：你認(rèn)為特朗普關(guān)稅沖擊，接下來可能會有哪些進(jìn)展或者轉(zhuǎn)機？
鄧子梁：中美雙方談的意愿應(yīng)該還是有的，但首先美方需拿出誠意來，增強談判的信用和基礎(chǔ)。
其實，特朗普關(guān)稅在美國內(nèi)部也面臨很大的政治壓力，因為他在發(fā)布關(guān)稅命令時動用了緊急行政權(quán)力，繞開了議會，對于美國這樣一個三權(quán)分立的國家而言，這種做法不一定能夠得到國內(nèi)政治勢力的支持。而且美國債務(wù)問題嚴(yán)重暴露等，也影響到關(guān)稅決策。
另外，對美國這樣一個資本主義國家而言，資本市場的暴跌、商業(yè)巨頭的股價蒸發(fā)，都會迅速傳導(dǎo)到政策頂層。一個蘋果手機原來一千美元就能買到，現(xiàn)在價格翻倍，公司還如何經(jīng)營？就算搬不回美國，一兩年內(nèi)能搬到印度嗎？在中國，富士康鄭州工廠雇員30萬，帶動上游300萬人就業(yè)，這么龐大的熟練工人群體，在世界其他地方都是找不到的。
所以，美國國內(nèi)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治勢力，對于特朗普的這種極端關(guān)稅行動，應(yīng)該是比較反對的。所以，也許會在某個時候，以某個形式，出現(xiàn)一個契機，讓雙方坐下來談一談。