記者 閆桂花

離開中國，又離不開中國；回流美國，又面臨種種障礙——這是北京大學國家發(fā)展研究院教授鄧子梁最近幾年密切跟蹤美國制造業(yè)回流過程中觀察到的一個現象。

鄧子梁從2021年起著手開展“美國制造業(yè)回流”相關的專題研究。2022年底開始，他擔任國家社會科學基金重大項目《美國制造業(yè)回流的舉措、效果和影響研究》的首席專家。

他對界面新聞表示，從2008年全球金融危機后，美國四任總統都在強力推行制造業(yè)回流政策，但迄今為止效果一般。無論是制造業(yè)占國內生產總值（GDP）的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總人口的比重，兩者都呈現緩慢下滑趨勢。一方面，制造業(yè)所需的高投入、長周期以及對政策不穩(wěn)定的預期抑制了企業(yè)回遷建廠的動力；另一方面，缺乏足夠的勞動力以及相應配套的供應鏈，企業(yè)即使回流也對就業(yè)拉動效果很小。

鄧子梁進一步指出，制造業(yè)占比下降是全球性、歷史性的趨勢，一個重要原因是技術進步，使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產出滿足全球人口生存所需的基本物質。而美國制造業(yè)“空心化”尤為明顯的深層次原因在于美元霸權。

“二戰(zhàn)后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。人們對美元的過度追捧，導致對美元的需求居高不下。對美國而言，印制美元即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問題。”鄧子梁說。

他還表示，對于中國而言，應對當下的關稅戰(zhàn)，除了擴大內需外，還應該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關稅沖擊的企業(yè)以更多的關懷，比如階梯式關稅補貼、動態(tài)優(yōu)化出口退稅率，對于這些企業(yè)生產的產品要給予特殊的疏導通道，還要分層次、分類別地對出口企業(yè)背后的生產企業(yè)進行幫扶。

以下是采訪全文，經界面新聞編輯整理。

界面新聞：你從2021年開始就一直在做“美國制造業(yè)回流”相關的專題研究，迄今為止，總體來看，你覺得美國制造業(yè)回流的效果如何？

鄧子梁：是的，2021年我做了一個相關課題，次年底中標了國家社會科學基金的重大項目，項目為期五年，所以現在才做了一半。“美國制造業(yè)回流”這個話題非常復雜——起因很復雜，過程也很復雜，對中國、對美國的影響都非常復雜。我們調研了國內外一些企業(yè)，美國公司及其供應鏈上的公司，也做了不少數據分析，有了一些初步的發(fā)現。

從奧巴馬時期至今，幾屆政府都在推動制造業(yè)回流，綜合所有的資料，包括我的一些研究數據，結論是回流總體效果很一般。無論是制造業(yè)增加值占GDP的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總人口的比重，一直處于緩慢下滑趨勢，基本上沒有上揚過。制造業(yè)就業(yè)人口占比近五年維持在8%-8.2%，制造業(yè)占GDP比重穩(wěn)定在10%-11%水平。

效果較明顯的是拜登時期推出的三個法案，基礎設施法案、芯片法案和通脹削減法案。這三個法案提供了很多補貼，直接刺激了電子相關行業(yè)，特別是芯片產業(yè)的發(fā)展，也推動了節(jié)能環(huán)保、綠色能源、綠色科技的發(fā)展，進而帶動了相關產業(yè)。美國財政部的報告顯示，自2022年秋季拜登推出相關政策后，少量行業(yè)的投資飆升，就業(yè)也有回暖。

簡單來講，回流效果最好的是高端制造業(yè)。反觀技術含量低的勞動力密集型制造業(yè)，回流效果差，根據美國“回流倡議”（Reshoring Initiative）報告數據，新增就業(yè)占比連5%都不到。原因很簡單，高端制造業(yè)是美國的強項，而其他制造業(yè)既缺乏勞動力，也缺乏配套的供應鏈上游供應商。即便回流，蓋出來的工廠也是無人工廠，僅靠十幾個工程師來維護設備，能帶來就業(yè)嗎？

另外，去年10月美國彼得森國際經濟研究所發(fā)布報告，也對美國制造業(yè)回流的效果給出了較為否定的結論。

界面新聞：正如你所說，美國在勞動成本上完全沒有優(yōu)勢，那為什么美國政府仍執(zhí)著于制造業(yè)回流？其實不光美國，當一個國家經濟發(fā)展到一定程度后，都會面臨制造業(yè)占比下降的問題，但美國的制造業(yè)“空心化”更加嚴重，原因是什么？

鄧子梁：前面三屆政府都在推動制造業(yè)回流，但出發(fā)點不同。奧巴馬時期推動制造業(yè)回流是因為經過2008年金融危機后，美國發(fā)現自己實體經濟很脆弱；特朗普推動回流的重要原因是兌現選舉承諾，讓“銹帶”地區(qū)的一些人再次就業(yè)；到了拜登時期，直接的原因是疫情期間，供應鏈中斷給很多生產和經濟安全帶來挑戰(zhàn)和不確定性。

至于制造業(yè)的空心化，其實全球制造業(yè)的占比都在下降。世界銀行數據顯示，1990年到2023年，世界各國工業(yè)增加值占GDP的比重從32%下降到了26%左右，這是一個世界性的趨勢，只不過美國的下滑更引人注意。

一個原因是技術進步使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產出滿足全球約80億人口生存所需的基本物質。在這個過程中，可能會出現在局部地區(qū)的局部時期，由于承接了世界性的產業(yè)轉移，帶來制造業(yè)占GDP的比重短暫上揚的情況，比如在中國改革開放時期，又比如亞洲四小龍的經濟騰飛時期?，F在中國的制造業(yè)占GDP的比重其實也在下降，目前已經降到28%左右。

最核心的問題還是美元霸權。美元霸權并非一朝一夕形成，而是基于長期的國家綜合實力和軍事實力。二戰(zhàn)后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類似于黃金。然而，人們對美元的過度追捧，導致對美元的需求居高不下，通過對美貿易順差來獲得美元是重要的直接途徑。那么對美國而言，印制美元似乎即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問題。實際上，歷史上國際通行貨幣的發(fā)行國，一旦過度依賴發(fā)行貨幣帶來的好處時，都會導致本國經濟失衡。

界面新聞：據你了解，回流美國的企業(yè)，在美國都面臨了哪些問題？

鄧子梁：技術水平低的制造業(yè)企業(yè)，找不到合格的產業(yè)工人，工資不高，甚至低于機械化程度高的現代化農業(yè)，這是一般性問題。美國政府雖然也會推出補貼，但對企業(yè)而言，一是，拿出大量資金投資本土生產，現金流容易中斷；二是，就算美國政府有補貼，光靠補貼也不可能富起來，就好比車輛被撞了可以得到保險公司理賠，但保費是不可能讓車主賺錢的。補貼也是如此，只能讓企業(yè)少虧一點，少投入一點，回本稍微快一點，但不可能靠補貼活得滋潤。特別是高技術制造業(yè)，動輒就是上億美金的投資，回本也會比較慢。

還有供應商問題。任何一個龍頭企業(yè)，都需要配套幾十家、上百家上游供應商。這些公司更多是做原材料的，比如螺絲、鋼絲等，美國做這些沒有競爭力，只能從墨西哥、越南等地進口。沒有這些，回流對勞動力密集型產業(yè)的就業(yè)拉動很有限。

重要的還有預期?，F金流是有周期的，貨運、物流、零售等公司的周期較快，大型制造業(yè)周期很慢，需要非常長期的、穩(wěn)定的經濟預期。一個現代制造業(yè)工廠，從拿地建廠到盈虧平衡，至少需要三五年時間。

界面新聞：在本次“對等關稅”政策中，除了向中國加征高額關稅外，特朗普還向其他亞洲經濟體特別是東南亞地區(qū)重拳出擊，其目的是打擊中國通過東南亞的轉口貿易。之前從事轉口貿易的企業(yè)怎么辦，政府要如何幫助他們渡過難關？

鄧子梁：對企業(yè)本身，暫時恐怕沒有特別好的辦法。理論上可以去拓展其他市場，但在一線做過業(yè)務的人都知道，這談何容易。電商受到的沖擊尤其大，比如在阿里巴巴、拼多多旗下Temu上的電商，以前發(fā)一個單不超過800美元是免稅的，但從5月2日起小包裹關稅豁免取消，要全額交稅。相關的還有輪船——中國造的輪船，不管運的是韓國的貨還是墨西哥的貨，?？棵绹母劭诙家U納高額的停靠費。全世界十條新造的大船里有五六條是中國制造，對這些企業(yè)來說也是很大的打擊。

我認為，對于對美出口依賴度高的企業(yè)，應該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關稅沖擊的企業(yè)以更多的關懷和兜底。有些企業(yè)業(yè)務主要對美，面臨的可能就是覆頂之災，這是很現實的問題。所以，特殊時期應出臺特殊政策，比如階梯式關稅補貼，動態(tài)優(yōu)化出口退稅率，推行“一鍵報稅”系統等，緩解流動性壓力。這是第一。

第二，對于這些企業(yè)生產的產品，要給予特殊的疏導通道。大企業(yè)可能過去八年一直在努力地進行地域多元化布局，但對美出口的中小微企業(yè)，特別是純外貿企業(yè)而言，處境可能很艱難。小的只有三五人，大的有幾十人的工廠，相應地，就業(yè)會直接受到沖擊。我曾經在國家自然科學基金資助下，研究中國初創(chuàng)企業(yè)出口轉內銷，發(fā)現存在不熟悉國內市場、缺乏運營經驗等挑戰(zhàn)。需要國家有關部門引導有影響力的銷售平臺，配合拉動消費等舉措，幫扶企業(yè)度過難關。11日京東宣布了2000億的出口轉內銷扶持計劃，值得鼓勵。

界面新聞：你前面提到，跟美國企業(yè)也有一些交流，他們是如何應對特朗普關稅沖擊的？

鄧子梁：過去七八年比較清晰的一個趨勢是：外遷但又離不了中國，最后選擇類似“中國+1”這種方案。

不少美資企業(yè)仍然高度關注中國市場的一切機會。比如醫(yī)藥行業(yè)的美資公司，在中國尋找好的種子公司、優(yōu)秀的民營公司，把好的產品拿到美國，聯合申請獲得監(jiān)管部門批準后上市。過去幾年這種情形見得比較多，實際上，如果沒有地緣政治沖突，相當多的跨國公司還是非常留戀中國市場。

與此同時，我也發(fā)現了一些令人振奮的案例，有些企業(yè)仍選擇在中國擴大再生產。原因很簡單，在中國能夠比其他地方有更多的成長空間。美資企業(yè)康明斯的管理者告訴我，他們非?？春貌裼桶l(fā)動機在中國工程機械、數據中心、造船業(yè)等行業(yè)的銷售前景，堅定地繼續(xù)在華興業(yè)投資。中國是最好的試驗場——有好的技術馬上就能變成好的產品，之后就可以把新的產品賣到歐洲、美國和東南亞。

界面新聞：特朗普此次關稅讓人想到1930年美國胡佛總統簽署的《斯穆特-霍利關稅法》，當時美國也是大幅提高進口關稅，結果伴隨其他國家的報復性措施，美國的進、出口額都大幅縮水，全球貿易也急劇萎縮。一些經濟學家認為，正是斯姆特-霍利法案導致1930年代的大蕭條。此次特朗普關稅行動，會不會帶來同樣的后果？

鄧子梁：100年前的事情放到今天，有些原理還是適用的，但2025年的世界跟彼時相比有很多不同。這100年間，各種形式的沖突和戰(zhàn)爭，無論是貿易戰(zhàn)還是熱戰(zhàn)、冷戰(zhàn)，都完整經歷過，歷史的教訓很慘重，追求和平、合作和發(fā)展的政治心態(tài)還是普遍占上風的。而且，今天的世界也比1930年的世界更加一體化和不可分割，

現有的以WTO為核心的貿易協調機制，碰到了巨大困難。未來是否會形成一個以中國和美國為雙核心的循環(huán)區(qū)域貿易，兩個核心，中間有交叉？比如越南，跟中國建立了全面戰(zhàn)略合作伙伴關系，但最近也跟美國升級為全面戰(zhàn)略伙伴關系。這種雙體系，從經濟運行和企業(yè)微觀管理角度看，肯定是比現有體系更低效的。但是也不排除美國政府一廂情愿地去拉幫結派，脅迫相關國家選邊站，企圖造成這個局面。對中國而言，應該盡快和東盟、歐盟等大的貿易板塊進一步深化經貿和技術合作，進一步互相降低關稅水平，因為經貿互補性很強，并且可以對大國競爭形成有效戰(zhàn)略緩沖。

界面新聞：你認為特朗普關稅沖擊，接下來可能會有哪些進展或者轉機？

鄧子梁：中美雙方談的意愿應該還是有的，但首先美方需拿出誠意來，增強談判的信用和基礎。

其實，特朗普關稅在美國內部也面臨很大的政治壓力，因為他在發(fā)布關稅命令時動用了緊急行政權力，繞開了議會，對于美國這樣一個三權分立的國家而言，這種做法不一定能夠得到國內政治勢力的支持。而且美國債務問題嚴重暴露等，也影響到關稅決策。

另外，對美國這樣一個資本主義國家而言，資本市場的暴跌、商業(yè)巨頭的股價蒸發(fā)，都會迅速傳導到政策頂層。一個蘋果手機原來一千美元就能買到，現在價格翻倍，公司還如何經營？就算搬不回美國，一兩年內能搬到印度嗎？在中國，富士康鄭州工廠雇員30萬，帶動上游300萬人就業(yè)，這么龐大的熟練工人群體，在世界其他地方都是找不到的。

所以，美國國內的經濟基礎和政治勢力，對于特朗普的這種極端關稅行動，應該是比較反對的。所以，也許會在某個時候，以某個形式，出現一個契機，讓雙方坐下來談一談。